POBIERAM RAPORT

W europejską kulturę prawną głęboko wpisana jest idea praworządności opierająca się na przekonaniu, że „rządzić powinni nie ludzie, lecz prawa”.

Chociaż wypływa z różnych tradycji – w krajach anglosaskich i w szerszej tradycji europejskiej utożsamiana jest z klasyczną koncepcją „rządów prawa”, a w nowoczesnym prawie Europy kontynentalnej wiąże się z konstrukcją „państwa prawnego” – jej zasadnicza treść stanowi przedmiot szerokiego konsensusu. Nie ma wątpliwości, że praworządność organów władzy publicznej jest koniecznym warunkiem skutecznej ochrony praw i wolności obywatelskich. Aby obowiązywały reguły, które – jak pisał Friedrich von Hayek – „pozwalają przewidzieć z dużym stopniem pewności, w jaki sposób władza użyje uprawnień do stosowania przymusu w danych okolicznościach, a także umożliwiają na podstawie tej wiedzy planowanie własnych indywidualnych spraw”, charakter praworządny musi mieć nie tylko proces stosowania prawa, ale także procedura jego tworzenia. Podstawowe znaczenie pojęcia „praworządności” – określane także jako ujęcie formalne – to obowiązek przestrzegania prawa przez władze publiczne, który ma przejaw w zasadzie legalizmu, czyli działania organów władzy publicznej „na podstawie i w granicach prawa”. W polskim systemie prawnym ma ono wyraz w statuującym zasadę legalizmu art. 7 Konstytucji, będąc składową wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego. W systemie prawa UE zasada praworządności wywodzona jest z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej ustanawiającego zasadę państwa prawnego. Odrębnym znaczeniowo pojęciem jest „praworządność w naczeniu materialnym”, czyli zgodność obowiązujących norm prawnych z podstawowymi standardami treściowymi właściwymi dla danego systemu prawa.

POBIERAM RAPORT

Autorzy niniejszego opracowania dla opisania zakresu badań posługują się wąskim pojęciem „praworządności proceduralnej” (procedural rule of law, procedural legality) oznaczającym obowiązywanie standardu, zgodnie z którym:

• normy proceduralne są ustanowione, odpowiadają konstrukcyjnie podstawowym wymogom przyjętym w danym systemie prawa, a ich sposób sformułowania pozwala na adekwatną ochronę dobra prawnego, dla którego zabezpieczenia zostały ustanowione;
• normy proceduralne są w praktyce stosowane;
• istnieją skuteczne mechanizmy kontroli prawidłowości stosowania norm proceduralnych.

Pojęcie praworządności proceduralnej Pojęcie „praworządności proceduralnej” w procesie stosowania prawa definiowane jest jako „zagwarantowanie pewności i przewidywalności procesowej oraz ustanowienie odpowiednich mechanizmów kontroli działania urzędników” oraz innych organów władzy publicznej stosujących prawo. W zakresie procesu stanowienia prawa należy je odnieść do stanu, w którym istnieją
formalne gwarancje rzetelności prowadzenia procedur legislacyjnych pozwalające na realizację ustrojowych funkcji organów państwa, oraz mechanizmy kontroli ich przestrzegania oraz są one w praktyce stosowane.

Opracowanie poświęcone jest analizie funkcjonowania Parlamentu Europejskiego z punktu widzenia standardów praworządności proceduralnej, ze szczególnym uwzględnieniem praworządności procesu legislacyjnego. Ponadto, rozwiązania przyjęte w Parlamencie Europejskim zostały poddane analizie także w perspektywie racjonalności oraz efektywności. Badania objęły kilka zasadniczych z perspektywy praworządności proceduralnej obszarów funkcjonowania PE – sposób prowadzenia głosowań, w tym ich tempo i przyjęte metody liczenia głosów, sposób określania kworum oraz standardy obiegu dokumentów. Zespół badawczy przeanalizował wszystkie głosowania przeprowadzone na posiedzeniach plenarnych PE okresie od listopada 2017 r. do października 2018 r., uzupełniająco uwzględniając także wybrane posiedzenia plenarne w okresie wcześniejszym i późniejszym. Badania porównawcze modeli organizacji procesu legislacyjnego pokazują, że standardy podejmowania decyzji, w tym model głosowań w parlamentach szeregu państw członkowskich Unii Europejskiej – a w szczególności w parlamentach krajów Europy środkowej – w znacznie większym stopniu odpowiadają wymogom praworządności proceduralnej niż normy przyjęte w Parlamencie Europejskim. Badania, których konkluzje znaleźć można w niniejszej pracy, pokazują, że Parlament Europejski do dzisiaj nie wprowadził rozwiązań proceduralnych, które w coraz większej liczbie krajów Europy zaczynają uchodzić za oczywisty standard. Najbardziej dziwi, że w PE nie wykorzystano dotychczas w adekwatny sposób znanych już od dziesięcioleci osiągnięć współczesnej techniki pozwalających na zagwarantowanie rzetelności przebiegu procedury legislacyjnej.

Niniejsze opracowanie jest nie tylko studium pokazującym, w jakich obszarach funkcjonowania Parlamentu Europejskiego można zidentyfikować deficyty praworządności proceduralnej, ale także głosem na rzecz eliminacji istniejących nieprawidłowości. Autorzy mają nadzieję, że rozpocznie ono szeroką dyskusję na temat scharakteryzowanych problemów.