Aktualności

Rozwój gospodarczy zależy od bardzo wielu czynników – odpowiedniego zaangażowania kapitału ludzkiego i finansowego, sprzyjających warunków politycznych, społecznych i prawnych, a wreszcie od zapewnienia właściwej infrastruktury. Do wypracowania warunków sprzyjających rozwojowi gospodarczemu potrzeba współdziałania pomiędzy państwem a różnego rodzaju podmiotami prywatnymi. Do zadań państwa w tym zakresie należy przede wszystkim stworzenie odpowiednich – jasnych i przejrzystych – regulacji prawnych, które będą stymulować aktywność gospodarczą obywateli oraz zaangażowanie środków publicznych w budowę odpowiedniej infrastruktury i rozwój przedsiębiorczości. Z drugiej strony to od pomysłowości i aktywności obywateli, a zwłaszcza angażowanego przez nich kapitału w dużej mierze zależy, czy korzystne warunki zostaną w pełni wykorzystane. Państwo może pomóc – a nie zastąpić w prowadzeniu własnego biznesu. W Polsce w ostatnich latach przyzwyczailiśmy się, że ważnym źródłem dotowania projektów infrastrukturalnych, czy biznesowych są środki unijne. Sięgają po nie instytucje państwowe i samorządowe przy realizacji różnego rodzaju inwestycji – od budowy dróg poczynając na renowacji zabytków kończąc – oraz osoby prywatne, zwłaszcza rozpoczynające własną działalność gospodarczą, czy wchodzące na rynek pracy. Oczywiście korzystanie ze wsparcia unijnego obwarowane jest wieloma warunkami formalnymi, które należy spełnić zarówno ubiegając się o dotację, jak i korzystając z niej. Jednak warto zastanowić się, czy zbyt duże uzależnienie rozwoju inwestycyjnego Polski od środków wspólnotowych jest korzystne? Chodzi tu nie tylko o często nieefektywne wykorzystanie tych funduszy, ale również o niepewność ich otrzymania. Rozwój potrzebuje stabilności i planowania na długie lata, a tymczasem nie od dziś w Unii Europejskiej słychać głosy o innym – dyskryminującym podziale środków wspólnotowych w kolejnej perspektywie budżetowej . Jeżeli zbyt silnie uzależnimy się od pomocy Brukseli za kilka lat może okazać się, że wiele ważnych projektów nie zostanie zrealizowanych.

Partnerstwo publiczno-prywatne

Warto uświadomić sobie, że środki unijne, czy innego rodzaju dotacje nie wyczerpują możliwości finansowania różnych projektów. Warto, aby podmioty publiczne – państwowe i samorządowe realizując swoje zadania, czy planując przedsięwzięcia mające podnieść poziom życia mieszkańców częściej otwierały się na współpracę z partnerami prywatnymi. Na potrzebę rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego zwraca uwagę także sam ustawodawca. W ostatnim czasie Rząd przyjął projekt ustawy zmieniającej niektóre regulacje dotyczące tej kwestii, stąd prawdopodobnie w najbliższym czasie prace nad nimi rozpocznie Sejm. Zgodnie z obowiązującą ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym jego przedmiotem jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym (art. 1 ust. 2). Oczywiście w ramach partnerstwa podmioty publiczne – zgodnie z zasadą legalizmu – mogą działać w zakresie przyznanych im kompetencji. Stąd projekty realizowane w partnerstwie publiczno-prywatnym dotyczą jedynie realizacji zadań publicznych – celów, które powinny zostać osiągnięte dla dobra wspólnego i wyznaczanych przez tzw. normy zadaniowe prawa administracyjnego . Współpraca podmiotów publicznych i prywatnych pozwala osiągnąć szereg korzyści dla obydwu stron. Dla strony państwowej, czy samorządowej oznacza sposobność do korzystania z kapitału i wiedzy przedsiębiorców prywatnych, co często umożliwia zrealizowanie inwestycji – których koszt przekracza możliwości danej jednostki publicznej. Natomiast dla prywatnych przedsiębiorców partnerstwo otwiera kolejne perspektywy rozwoju i aktywizacji w nowych obszarach rynku. Poza tym umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym jest stosunkiem cywilnoprawnym, pozwalającym – oczywiście w ramach obowiązujących przepisów prawa – na swobodne ułożenie stosunku prawnego. Dzięki temu w wielu kwestiach, zwłaszcza finansowych, czy rozłożenia ryzyk realizacji inwestycji, strony dysponują dużo większą autonomią, niż w przypadku korzystania z finansowania zewnętrznego. Z resztą założeniem samego prawodawcy przy pracy nad obowiązującą ustawą o partnerstwie publiczno-prywatnym było stworzenie jedynie ram dla swobodnego kształtowania partnerstwa .
Niestety przez ostatnie lata instytucja ta nie była w Polsce efektywnie wykorzystywana. Znikomy odsetek inwestycji realizowanych w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego stawia nas daleko w tyle za państwami Europy Zachodniej, gdzie system ten jest bardzo popularny – zwłaszcza Wielką Brytanią, Irlandią, czy Francją. Nad Sekwaną rynek PPP stanowi 5 % łącznej wartości kwoty zamówień publicznych, co daje sumę blisko siedmiu miliardów euro . Natomiast w Polsce zgodnie z danymi Ministerstwa Rozwoju i Finansów od stycznia 2009 roku do końca czerwca 2017 roku wszczęto łącznie 490 postępowań w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego z czego aż ponad 73 % z nich nie doprowadziło do podpisania umowy PPP. W tym samym okresie faktycznie realizowano jedynie 166 umów partnerstwa o wartości 5,6 mld złotych .
Nikłe zainteresowanie partnerstwem publiczno-prywatnym zostało dostrzeżone przez Rząd, który w Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju przyjętej 14 lutego 2017 roku wskazał, że dynamizacja PPP jest jednym z priorytetów dla rozwoju polskiej gospodarki . Natomiast na pierwszym posiedzeniu w Nowym Roku Rząd przyjął projekt ustawy o zmianie stawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw mający być pierwszym krokiem do realizacji koncepcji przyjętych w Strategii. Głównym założeniem noweli jest podniesienie efektywności przygotowania i realizacji projektów infrastrukturalnych w formule PPP.

Najważniejsze z projektowanych zmian

Jedną z najważniejszych z projektowanych zmian jest wprowadzenie fakultatywnego stosowania ustawy o umowie koncesji do wyboru partnera prywatnego (art. 4 ust. 2). Dzięki temu zasadą będzie stosowanie w tym zakresie Prawa zamówień publicznych. Dotychczas bardzo często zdarzało się, że negocjacje prowadzone w trybie ustawy o zamówieniach publicznych kończyły się zawarciem umowy koncesji, co powodowało zastosowanie niewłaściwego trybu wyboru partnera prywatnego – a w konsekwencji konieczność powtórzenia postępowania. Reformę w tym zakresie należy uznać za zasadnicze ułatwienie dla stosowania formuły PPP. Niemniej istotne zmiany dotyczą możliwości realizacji przedsięwzięcia przed spółkę powołaną przez przedsiębiorcę już po zakończeniu procedury wyboru partnera prywatnego. Dotąd prawo nie dopuszczało wprost takiej możliwości, co determinowało konieczność zakładania spółek celowych przed przystąpieniem do procedury wyboru. Sytuacja ta znacząco zwiększała koszty samego udziału w procedurze i zniechęcała wielu przedsiębiorców do brania w niej udziału. W związku z tym w projekcie przewidziano dodanie do ustawy o partnerstwie art. 7a, który daje podmiotowi publicznemu możliwość wyrażenia zgody na zawarcie umowy PPP ze spółką partnera prywatnego powołaną w celu realizacji przedsięwzięcia. W przypadku wyrażenia takiej zgody wybrany partner publiczny będzie mógł powołać „spółkę-córkę”, która stanie się stroną umowy partnerstwa. Warunki tejże zgody będą musiały zostać określone już w pierwszym dokumencie udostępnionym w postępowaniu o zawarcie umowy partnerstwa publiczno-prywatnego. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego zyskają prawo do udzielenia dotacji celowej na dofinansowanie kosztów inwestycji związanych z wykonywaniem zadań publicznych jednostki w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Obecnie samorząd terytorialny nie może dotować podmiotów działających dla zysku, co oznacza brak prawnych możliwości wspierana przedsiębiorców będących partnerami prywatnymi. Dzięki noweli samorząd terytorialny zyska niezwykle cenny instrument do pobudzania aktywności gospodarczej podmiotów działających na jego terytorium, które nie posiadają kapitału pozwalającego na całkowite pokrycie kosztów realizacji projektu PPP. Oczywiście w przypadku udzielenia takiej dotacji celowej będzie konieczność przestrzegania przepisów o pomocy publicznej.
Jednocześnie projekt przewiduje inne, bardzo istotne z praktycznego punktu widzenia rozwiązanie. Projektodawcy przewidzieli możliwość utworzenia partnerstwa publiczno-prywatnego na bazie istniejącej spółki podmiotu publicznego (art. 14 ust. 1a) Zgodnie z projektem ustawy na czas realizacji umowy partnerstwa partner prywatny będzie mógł przystąpić – poprzez objęcie akcji bądź udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym – do spółki podmiotu publicznego. Zakończy to stosowane dotąd rozwiązanie – zupełnie nieefektywne i pozbawione ekonomicznego uzasadnienia – powoływania kolejnych spółek publicznych jedynie na potrzeby realizacji inwestycji w ramach PPP.

Podsumowanie

Najwyższa pora w Polsce – wzorem krajów Europy zachodniej – w dużo większym stopniu sięgać po możliwości wynikające z partnerstwa publiczno-prywatnego. Pozwala on na uwolnienie potencjału gospodarczego, rozwój przedsiębiorczości i zwiększenie efektywności wykonywania zadań publicznych przez sektor państwowy i samorządowy. Rozwój gospodarczy polski nie musi być silnie zależy od środków europejskich, czy jakichkolwiek innych – skorzystanie z własnego potencjału jest ciągle niewykorzystaną szansą na znaczący progres. Tym bardziej, że ustawodawca ma zamiar wprowadzić szereg instrumentów prawnych wspierających współpracę podmiotów publicznych i prywatnych.